一、由“紅黃綠燈”引發(fā)的限電風(fēng)波
2021年8月21日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》，根據(jù)此表，共有9個省區(qū)能耗強(qiáng)度降低進(jìn)度目標(biāo)一級預(yù)警，共有10個省區(qū)能耗強(qiáng)度降低進(jìn)度目標(biāo)二級預(yù)警；共有8個省區(qū)能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)一級預(yù)警，共有5個省區(qū)能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)二級預(yù)警。雙控目標(biāo)完成情況總體不樂觀。
表12021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表
之后，各地陸續(xù)發(fā)布各種限電政策。有些地區(qū)針對特定行業(yè)進(jìn)行限定，有些地區(qū)根據(jù)企業(yè)規(guī)模限電。“用三停四“不是最夸張的，個別地方還有用一停六的。總之，看上去局面很難。
表2各地限電政策發(fā)布情況
圖1某縣級市發(fā)布的有序用電方案
二、“能耗雙控”發(fā)展史
2007年，河北省制定的《河北省節(jié)能減排綜合性實(shí)施方案》提出實(shí)行單位GDP能耗與能耗總量雙重控制。
2010年，柴靜與丁仲禮院士關(guān)于“政府間氣候變化專門委員會（IPCC）提出的減排方案”的激辯，實(shí)際上吹響了西方以碳排放權(quán)為籌碼限制以中國為首的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的號角。
在2011年國家發(fā)改委的半月改革動態(tài)欄目“經(jīng)濟(jì)體制改革信息的一篇文章——《2011年浙江改革形勢分析報告》中，提到了能源”雙控“制度，即單位生產(chǎn)總值能耗和能源消費(fèi)總量“雙控”制度。
2013年12月10日，國家發(fā)展改革委組織召開全國發(fā)展改革系統(tǒng)加強(qiáng)節(jié)能減排促進(jìn)大氣污染防治工作電視電話會議，會議中提到：大力推進(jìn)節(jié)能減排，實(shí)施2014—2015年節(jié)能行動計劃；實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度“雙控”考核，暫停未完成目標(biāo)地區(qū)新建高耗能項目的核準(zhǔn)和審批。
2014年8月27日，國家發(fā)改委在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上做《國務(wù)院關(guān)于今年以來國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的報告》，報告中提出啟動實(shí)施能耗總量和能耗強(qiáng)度“雙控”，監(jiān)管執(zhí)法、運(yùn)用差別電價和能耗環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的力度加大。
2016年3月16日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確，嚴(yán)格環(huán)保能耗要求促進(jìn)企業(yè)加快升級改造，并進(jìn)一步明確提出實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動。
2016年3月29日，在國家發(fā)展改革委召開的“全國發(fā)展改革系統(tǒng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作電視電話會議”上，提到：開展全民節(jié)能行動，實(shí)行能耗總量和強(qiáng)度雙控，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，制定用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案，完善節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。
2016年7月11日，國家發(fā)改委、工信部、財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計局、國家能源局等六個單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2016年度煤炭消費(fèi)減量替代有關(guān)工作的通知》，通知明確：嚴(yán)格煤炭消費(fèi)量控制，實(shí)行煤炭消費(fèi)減量替代，是推進(jìn)大氣污染治理、落實(shí)能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”的重要舉措。
2016年7月28日，國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，確定浙江、福建、河南、四川為試點(diǎn)地區(qū)，要求到2019年形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)、做法和制度，并要在2020年逐步推廣。圍繞初始用能權(quán)確權(quán)、有償使用、交易工作，規(guī)范能源消費(fèi)報告、審核和核查技術(shù)要求等方面展開。
2016年11月24日發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》專項規(guī)劃中，進(jìn)一步提出，實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動，全面推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能，并提出開展重點(diǎn)用能單位“百千萬”行動。
2016年11月27日，國家發(fā)改委發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，明確節(jié)能審查必須審查項目的能源消費(fèi)量和能效水平是否滿足本地區(qū)能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”管理要求。
2017年11月1日，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于開展重點(diǎn)用能單位“百千萬”行動有關(guān)事項的通知》，確定“百千萬”范圍重點(diǎn)用能單位能耗總量和節(jié)能目標(biāo)，以及評價考核。
2019年1月7日，國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》中，明確：在確保完成全國能耗“雙控”目標(biāo)條件下，對各地區(qū)超出規(guī)劃部分可再生能源消費(fèi)量不納入其“雙控”考核。
2019年5月10日，國家發(fā)改委和國家能源局在《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》中，再次明確在確保完成全國能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)條件下，對于實(shí)際完成消納量超過本區(qū)域激勵性消納責(zé)任權(quán)重對應(yīng)消納量的省級行政區(qū)域，超出激勵性消納責(zé)任權(quán)重部分的消納量折算的能源消費(fèi)量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核。
根據(jù)國家發(fā)改委、國家能源局2020年6月12日發(fā)布的《關(guān)于做好2020年能源安全保障工作的指導(dǎo)意見》，其中提到：2020年再退出一批煤炭落后產(chǎn)能，煤礦數(shù)量控制在5000處以內(nèi)，大型煤炭基地產(chǎn)量占全國煤炭產(chǎn)量的96%以上。
2020年9月18日，在有關(guān)省區(qū)節(jié)能工作視頻會議上指出，2020年上半年部分地區(qū)能耗強(qiáng)度不降反升，一些地區(qū)減煤目標(biāo)進(jìn)展滯后，完成“十三五”目標(biāo)面臨較大困難。
2021年5月13日，國家發(fā)展改革委環(huán)資司司長劉德春主持召開部分節(jié)能形勢嚴(yán)峻地區(qū)談話提醒視頻會議，對今年一季度能耗強(qiáng)度不降反升的浙江、廣東、廣西、云南、青海、寧夏、新疆等省區(qū)節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)同志進(jìn)行談話提醒。
2021年5月20日，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察工作的通知》中明確，將節(jié)能監(jiān)察工作開展情況作為省級人民政府能耗雙控考核的重要內(nèi)容。
2021年5月24日，國家發(fā)改委發(fā)布的《各地區(qū)2021年一季度能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》顯示，一季度能耗雙控完成形勢十分嚴(yán)峻。
2021年7月21日，國家發(fā)展改革委環(huán)資司召開2021年年中節(jié)能工作視頻會議，會上再一次強(qiáng)調(diào)：要深刻認(rèn)識能耗雙控是生態(tài)文明建設(shè)的一項重要制度性安排。
2021年8月26日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善電解鋁行業(yè)階梯電價政策的通知》，嚴(yán)禁對電解鋁行業(yè)實(shí)施優(yōu)惠電價、組織電解鋁企業(yè)電力市場專場交易等，已經(jīng)實(shí)施和組織的應(yīng)立即取消。嚴(yán)禁出臺優(yōu)惠電價政策情況納入省級人民政府能耗雙控目標(biāo)責(zé)任評價考核。
2021年9月3日，國家發(fā)改委聯(lián)合11個部門發(fā)布《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》，通知認(rèn)為：整治虛擬貨幣“挖礦”活動對促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推動節(jié)能減排、如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有重要意義。
2021年9月11日，國家發(fā)改委正式印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》。
同時，國家發(fā)改委對于各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況的監(jiān)督從按年度到2021年縮短成了按季度發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表，可見對“能耗雙控”工作的重視程度在不斷提高。
而自本次各地出現(xiàn)限電情況后，“能耗雙控“的概念才逐漸被全社會廣泛認(rèn)識到。
三、這場限電，為何不可避免
四處限電現(xiàn)象爆發(fā)以后，網(wǎng)絡(luò)上各路經(jīng)濟(jì)、軍事、政治、科技領(lǐng)域的大V展開了各個角度的分析，真實(shí)情況摻雜各種猜測分析，很有道理的樣子，于是，一盤又一盤的國際斗爭大棋精彩上演，吃瓜群眾們也是看得頻頻點(diǎn)頭。
但是真的有那么多國際陰謀論嗎？如果真的有，那就是圍繞碳排放領(lǐng)域的國際博弈，在全球綠色規(guī)則形成過程中我們國家對提高參與度和影響力的迫切感，和我們國家要突破西方國家集團(tuán)的綠色陰謀。
事實(shí)上，在筆者觀察，本輪多地限電的情況出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是能源雙控力度加強(qiáng)需要對用能情況進(jìn)行調(diào)節(jié)、正好碰上電煤市場出現(xiàn)波動導(dǎo)致煤電企業(yè)生產(chǎn)能力受到影響、加上受疫情影響導(dǎo)致的國際供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移對工商業(yè)用電增加量高于預(yù)期這多重因素正好同時作用之后導(dǎo)致的。
3.1電力供需不匹配…
單位GDP耗費(fèi)的能源是否降低是顯示能耗強(qiáng)度是否降低的關(guān)鍵指標(biāo)。從2021年前三季度特別是2021年上半年全國整體規(guī)模以上發(fā)電量、全口徑用電量和GDP數(shù)據(jù)來看，2019年到2021年同期兩年符合增長率，用電量與GDP的增長幅度十分接近，這表明能耗強(qiáng)度降低速度極其緩慢。同時，發(fā)電量的增長幅度相對明顯地低于用電量增長幅度，這表明存在一定程度的供需矛盾。
圖2 2020年1~9月份電力供需及GDP增長對比
再回溯2020年三項數(shù)據(jù)的變化情況，2020全年GDP增長3.0%，但用電量增長3.1%；據(jù)此可以初步認(rèn)為2020年度的能耗雙控整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的并不算理想。
圖3 2020年度電力供需及GDP變化情況
還有其他意外情況，比如：前三季度，受降水偏少等因素影響，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)水電發(fā)電量9030億千瓦時，同比下降0.9%。
3.2用電量增長幅度超過預(yù)期…
根據(jù)中電聯(lián)預(yù)測，2021年全社會用電量增長6~7%，且呈現(xiàn)前高后低的特點(diǎn)。而從2021年度1~9月份的用電量情況來看，其增幅仍舊保持在12.90%。可以預(yù)見，2021全年的用電量增長幅度基本確定會高于預(yù)期。
圖4 2021年度用電量增長情況
3.3電煤供需不平衡導(dǎo)致價格大幅上漲…
首先，我們再來看看從2020年開始至今電煤需求和電煤產(chǎn)量的變化情況。
電煤需求在增加
2021年第三季度：煤電裝機(jī)容量11.0億千瓦，同比增長2.4%，全口徑煤電發(fā)電量3.74萬億千瓦時，同比增長12.3%。
2021年上半年：全口徑煤電裝機(jī)容量10.9億千瓦，同比增長2.5%；全口徑煤電發(fā)電量增速約15.1%。
2021年一季度：全國原煤產(chǎn)量9.7億噸，同比增長16.0%，比同期全口徑煤電發(fā)電量增速低6.0個百分點(diǎn)；即同期全口徑煤電發(fā)電量增速約22%。
2020年全年：全口徑煤電裝機(jī)容量10.8億千瓦，煤電裝機(jī)容量年均增速為3.7%。全國全口徑煤電發(fā)電量4.63萬億千瓦時，同比增長1.7%。
總體來看，煤電發(fā)電量存在處于高速增長的狀態(tài)。
電煤產(chǎn)量一度下降，后期產(chǎn)量增長慢于發(fā)電量增長
煤電盡早達(dá)峰是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的重要組成部分。我們一起看下電煤市場情況。
根據(jù)2020年6月12日發(fā)布的《關(guān)于做好2020年能源安全保障工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運(yùn)行〔2020〕900號）文件，提出“2020年再退出一批煤炭落后產(chǎn)能，煤礦數(shù)量控制在5000處以內(nèi)，大型煤炭基地產(chǎn)量占全國煤炭產(chǎn)量的96%以上。”
2021年前三季度：全國原煤產(chǎn)量同比增長3.7%，比上半年增速回落2.7個百分點(diǎn)；前三季度，累計進(jìn)口煤炭同比下降3.6%。
2021年上半年：全國原煤產(chǎn)量同比增長6.4%，比同期全口徑煤電發(fā)電量同比增速低8.7個百分點(diǎn)；上半年，累計進(jìn)口煤炭同比下降19.7%。
2021年一季度：全國原煤產(chǎn)量9.7億噸，同比增長16.0%，比同期全口徑煤電發(fā)電量增速低6.0個百分點(diǎn)。
2020年四季度：電煤需求大幅增加，電煤供應(yīng)偏緊。
2020年上半年：二季度國內(nèi)煤炭產(chǎn)量以及煤炭進(jìn)口量下降。
2020年一季度：3月底全國電煤庫存總體充足；電煤價格先升后降，進(jìn)口煤價大幅下跌。
而根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年電煤供應(yīng)雖然總體平衡，但也曾一度偏緊。
總體來看，最近兩年的電煤供應(yīng)總體處于偏緊的狀態(tài)。
電煤價格變化情況
從以上信息可以看出，電煤供應(yīng)與煤電發(fā)電量增長，總體處于偏緊狀態(tài)，并且已經(jīng)持續(xù)了兩三年的時間，到今年電煤價格突然加速上漲，是各種形式長期積累之后的產(chǎn)生的效應(yīng)。
圖5 曹妃甸指數(shù)（信息來源：中國電力聯(lián)合會）
圖6 沿海電煤指數(shù)（信息來源：中國電力聯(lián)合會）
圖7 進(jìn)口煤指數(shù)（信息來源：中國電力聯(lián)合會）
3.4《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制制度方案》推動能耗雙控執(zhí)行力度…
《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》這份文件是國家發(fā)改委于2021年9月11日正式在官方網(wǎng)站上發(fā)布的。從文件發(fā)布規(guī)律來看，此方案實(shí)際上實(shí)際上應(yīng)該早在7~8月份就已經(jīng)正式成文。因此，“方案”內(nèi)容的導(dǎo)向性，應(yīng)該早于發(fā)布日期一兩個月就已經(jīng)開始擴(kuò)散。
究竟《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》對推動能耗雙控執(zhí)行力度產(chǎn)生了哪些影響，我們通過摘錄、理解方案的關(guān)鍵語句一起來體會一下。
在“指導(dǎo)思想”部分中，十分明確地提到：“倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”；在“設(shè)計原則”部分中，也十分明確地提到：“倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”。其實(shí)大家可以結(jié)合身邊的情況觀察一下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整年年都在提，但是看看我們身邊的企業(yè)，這么多年其實(shí)基本上都沒什么變化。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也是，看上去最近兩年風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量和發(fā)電量都在高速增長，但高速主要是因?yàn)榛鶖?shù)小，而受制于技術(shù)的、政策的等各種因素，“應(yīng)并盡并”仍舊是當(dāng)前在反復(fù)強(qiáng)調(diào)的事。俗語說，缺什么，強(qiáng)調(diào)什么。
節(jié)能減排技術(shù)研究和資金投入不足，新能源發(fā)展、接入規(guī)模提升步伐等不能滿足“雙碳目標(biāo)”，繼續(xù)這樣溫吞水的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，“雙碳目標(biāo)”達(dá)成的壓力其實(shí)很大，這對中國在全球綠色規(guī)則形成過程中的參與度和影響力都會造成負(fù)面的影響。
那么，能耗雙控指標(biāo)“紅黃綠燈”其實(shí)每個季度發(fā)布已經(jīng)執(zhí)行了幾年，為什么今年忽然這么顯眼呢？在《方案》中各個章節(jié)都能找到相關(guān)原因。
在“工作原則”中提出：“嚴(yán)格節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核及結(jié)果運(yùn)用，……，對能耗雙控目標(biāo)完成不力的地區(qū)加大處罰問責(zé)力度”；同時提出：“從國之大者出發(fā)”。這是在警告地方，輕率對待能耗雙控目標(biāo)、本位主義、以局部利益損害整體利益的行為，都可能會被問責(zé)。
在“合理設(shè)置國家和地方能耗雙控指標(biāo)”中提出：“將能耗強(qiáng)度降低作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)”。約束性指標(biāo)就是政府在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保有關(guān)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一種承諾。
在“完善能耗雙控考核制度”中提出：“對進(jìn)度嚴(yán)重滯后、工作不力的地區(qū)，有關(guān)方面按規(guī)定對其相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行問責(zé)處理”。
在“夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)”中提出：“對于能耗雙控工作中徇私舞弊、弄虛作假等行為，依規(guī)依紀(jì)依法對相關(guān)單位和人員追究責(zé)任”。
從上述內(nèi)容可以看出，能耗雙控是一件很嚴(yán)肅的事情，是有可能會影響“烏紗帽”的。所有，2021年上半年的“紅黃綠燈”結(jié)果出來后，就顯得十分顯眼了。
煤價上漲與限電有多大的關(guān)系？這是有一部分人解讀本次限電的焦點(diǎn)。如果僅從這點(diǎn)分析，只能說對中央碳達(dá)峰承諾的嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠。碳達(dá)峰是目標(biāo)，能源雙控是手段，出現(xiàn)局部限電只是其中一個結(jié)果。
所以，煤價上漲是外因，核心卻是碳達(dá)峰和能源雙控這個內(nèi)因。如果沒有這個內(nèi)因，歷史告訴我們，煤價不會如此肆無忌憚地上漲。煤價上漲，也只是一種利用市場手段達(dá)到調(diào)節(jié)目標(biāo)的方法。
應(yīng)對能源雙控最有力的措施就是加快新能源的發(fā)展，但當(dāng)前制約其發(fā)展的主要因素偏偏是電網(wǎng)。這里既有全國一張網(wǎng)和分布式的路線之爭，也有電網(wǎng)在技術(shù)層面還未做好隨建隨接的準(zhǔn)備。
隨著今年四處限電的情況出現(xiàn)，未來，政府招商引資過程中，必然會更加重視招商對象對能耗指標(biāo)的占用，以及對招商對象單位能耗產(chǎn)值的關(guān)注。高能耗企業(yè)將面臨去哪哪不歡迎的局面，最終可能面臨無路可走的境地。當(dāng)然這種無路可走的境遇，對企業(yè)來說，一種就是關(guān)門大吉，另一種就是提高單位能耗產(chǎn)值、降低單位能耗碳排放。還有一種解決辦法可能是最好配置分布式光伏，分散用能來源，因?yàn)椤俺鲎畹涂稍偕茉措娏ο{責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費(fèi)總量考核”。還有一種，少加點(diǎn)班，流動辦公，哈哈。
能耗雙控制度完善，適逢電力供需不完全匹配，疊加用電量增長幅度超過預(yù)期，且電煤供應(yīng)不平衡導(dǎo)致價格大幅上漲，四種因素疊加，于是就出現(xiàn)了本次大面積限電的情況。
但沒有限電，誰會關(guān)注到能耗雙控要求呢？
限電，是一種自殘式的自我約束，這里也許有一刀切的因素，但個人也是不得不表示佩服哈。
當(dāng)然，自殘式限電肯定不是長久之計，所以，自9月底以來，各部門連續(xù)、密集發(fā)布多項配套文件，包括：
1.《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法》（國家發(fā)改委）
2.《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》（國家發(fā)改委等六部門）
3.《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（中共中央、國務(wù)院）
4.《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（國家發(fā)改委）
5.《關(guān)于積極推動新能源發(fā)電項目能并盡并、多發(fā)滿發(fā)有關(guān)工作的通知》（國家能源局）
6.關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知（國務(wù)院）
還有7月份出臺的具有很大影響的《關(guān)于進(jìn)一步完善分時電價機(jī)制的通知》（國家發(fā)改委）。
總之，碳達(dá)峰、碳中和是不可逆轉(zhuǎn)的制度性方向，今天適應(yīng)不了能源雙控，明天恐怕就會在碳排放權(quán)面前徹底躺下。
